如果要用一個詞來形容當下的國企改革，大概就是“進退失據(jù)”。

一方面，在“有所作為”的口號下，國有企業(yè)在包括房地產(chǎn)在內(nèi)的一般競爭性領域大舉進軍，形成了“國進民退”的局面，利用政策和行政資源上的優(yōu)勢擠壓民營企業(yè)的生存空間，引發(fā)了普遍的憂慮和爭議；另一方面，自20世紀90年代末21世紀初以來，由于國企轉(zhuǎn)制過程中出現(xiàn)的種種問題及其負面后果，籠統(tǒng)意義上的“國退民進”也不再能贏得民意的支持。

“國進民退”和“國退民進”皆不可行，這就使國企改革進入兩難的境地。這種兩難困境在過去十年一直存在，這也在一定程度上解釋了為什么這一時期國企改革躑躅不前、難有實質(zhì)性突破。

國有企業(yè)改革涉及的領域方方面面，但一切的核心還是產(chǎn)權(quán)，包括產(chǎn)權(quán)的歸屬及配置，以及由產(chǎn)權(quán)所衍生的各項權(quán)利和義務等問題。討論國有企業(yè)改革，需要抓住產(chǎn)權(quán)這一核心問題，正本清源，破除附著在國有產(chǎn)權(quán)之上的迷思，厘清國有企業(yè)的本質(zhì)屬性，并基于產(chǎn)權(quán)對各項權(quán)利、義務、責任進行分解。

概括來講，國有企業(yè)改革需要處理好政治制度和經(jīng)濟制度、政府與市場、營利與服務、企業(yè)與社會、官員與企業(yè)家、產(chǎn)權(quán)和競爭、國有與民營、所有權(quán)與收益權(quán)、總部與分支、意愿與現(xiàn)實這十大關系，這些關系如果理不清，就會成為改革路上的“十面埋伏”。

國有企業(yè)是政治制度還是經(jīng)濟制度？

國有企業(yè)的屬性，首先是企業(yè)，然后是國有產(chǎn)權(quán)占主導的企業(yè)。今天仍有不少國企高官高呼，國有企業(yè)（經(jīng)濟）占主導地位是社會主義制度的本質(zhì)特征，這是當下社會主義市場化改革面臨的思維障礙之一。在某種程度上，這種把國有企業(yè)作為政治制度象征而不是企業(yè)，實際上是“白馬非馬”的邏輯，是“挾體制以令諸侯”。

產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一種經(jīng)濟制度，一個工具。社會主義屬性的體現(xiàn)，在過程層面是社會化大生產(chǎn)和普遍的社會合作，在結(jié)果層面是人的自由的擴展以及發(fā)展成果的公平分享，產(chǎn)權(quán)是否國有只是一種工具選擇，而不是社會主義屬性本身。過去三十多年市場化改革打破的最大迷思，就是不再以計劃經(jīng)濟作為衡量社會主義制度的標志。今天要繼續(xù)深化改革開放，恐怕就要打破附著在國有產(chǎn)權(quán)上的制度幻象。

國有企業(yè)行為應遵循政府邏輯還是市場邏輯？

如果明確和堅持國企的企業(yè)屬性，那么這一問題的答案不言自明。國有企業(yè)首先需要作為市場主體參與生產(chǎn)經(jīng)營活動，必須按市場的邏輯行事。當然，政府作為國有資本的代表，可以通過企業(yè)來部分反映自身的意志，并滿足自身的利益訴求，但是政府的這種意志表達也需要并且只能服從市場的大環(huán)境和邏輯。在一個強政府的背景下，政府在短期貌似有能力通過國企來扭曲市場，但是這種扭曲在長期是徒勞的，并且不僅有害于國有企業(yè)本身，還有損于長遠、整體的公共利益。

國有企業(yè)的功能是營利還是服務？

國家（政府）的根本職能在于提供社會所需的各項公共服務。作為國家職能在企業(yè)層面的延伸，國企也需要以成本有效的方式提供公共服務，或者是確保提供公共服務的能力（即國有資本的保值和增值）。國企之所以有存在的必要，是因為：相比政府，它是以市場方式配置公共資源和提供公共服務，效率相對更高；相比私營企業(yè)，可以克服市場在公共服務提供上的固有缺陷。這種獨特的經(jīng)營模式，是國企生命力和價值所在。從這個角度看，理想的國企應該類似于今天國際上蓬勃興起的“社會企業(yè)”。如果國企不能起到彌補政府和私營企業(yè)缺陷的作用，不能為公共服務供給提供有效支撐，就失去其存在的價值。這里，對國企的保值和增值不能僅僅憑財務賬面的盈虧來判別，需要全面地考察國家對國企的投入成本以及國企帶來的收益。如果因為國企利用不正當?shù)膬?yōu)勢和手段（如各種隱性的土地和資金補貼、行政性的壟斷）擠出了民營經(jīng)濟，窒息了經(jīng)濟活力，雖然賬面是盈利的，但從全社會整體來看可能是虧損的。有些國企雖然虧損，但是它產(chǎn)生的社會收益可觀，并且私營部門難以提供相當?shù)姆眨敲幢Ａ暨@些國企仍有必要。

國企是辦企業(yè)還是辦社會？

承認國企的公共性和服務功能，并不意味著國企要回復過去辦社會的模式。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，國企的公共性、社會屬性更具有開放性和多樣性。譬如，作為企業(yè)，國企應該以市場化方式采購各類教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各類服務，而不再大包大攬變成一個功能俱全的、具有封閉特征、對內(nèi)部職工及其家庭承擔無限責任的小社會。國有企業(yè)仍然要承擔社會責任，包括保護勞工權(quán)益、保護環(huán)境、扶助社會弱勢群體等，但在范圍上要比過去更廣闊，對象上更不確定，從過去關注企業(yè)內(nèi)的小社會轉(zhuǎn)移到大社會，社會責任從無限轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢挢熑危趦?nèi)容上有所取舍，服務方式要更具有創(chuàng)新性。

國企管理者是官員還是企業(yè)家？

因為國企首先是企業(yè)，國企經(jīng)營管理者必須是企業(yè)家，而不是官員。企業(yè)家可以成為稱職的官員，官員可以成為稱職的企業(yè)家。但是官員很難同時成為企業(yè)家，因為行政體系和市場有著兩套差異巨大的運行邏輯，作為企業(yè)家的目標和官員的目標經(jīng)常存在根本性的沖突。由此觀之，國企的去行政化、國企管理者去官員身份，使政府官員和企業(yè)家身份相分離，應是國企改革不可繞過的一環(huán)。也只有使政府官員和企業(yè)家分體，才有可能阻斷國企管理者利用官員身份謀取不正當?shù)母偁巸?yōu)勢以及打擊腐敗。

決定國企效率的是產(chǎn)權(quán)還是公平競爭？

從國際范圍內(nèi)看，國有企業(yè)經(jīng)營效率低下是一個常見的現(xiàn)象，其原因是多方面的。

首先，一些國有企業(yè)由于其承擔傳遞公共服務職能，一開始就淡化贏利目標，而是經(jīng)濟利益和社會利益綜合考量，因此僅憑經(jīng)濟利益來衡量國企效率有失公允。

其次，在中國，政企不分不僅模糊政府與企業(yè)應守的角色，還影響企業(yè)內(nèi)部機制的有效運作，這也是國企效率低下原因之一。

第三，很多國企依靠行政保護獲得壟斷或優(yōu)勢地位，又為這種優(yōu)勢地位所困而無法自拔。就如許多資源豐富的地區(qū)存在持續(xù)的貧困一樣，許多國企的政策和行政資源太過豐富優(yōu)厚，反而窒息了企業(yè)的競爭活力。

但是，當國有產(chǎn)權(quán)較少地受行政權(quán)力干擾的時候，并不必然地導致企業(yè)競爭力下降，國有企業(yè)具有媲美私營企業(yè)競爭力的案例在國際上并不鮮見。我們需要排除對國有產(chǎn)權(quán)的歧見，與產(chǎn)權(quán)相比，減少行政因素對國企運行的干擾、將國企放置于公平競爭的環(huán)境中，對國企經(jīng)營效率的提高更有裨益。

國有企業(yè)與民營企業(yè)是競爭還是互補？

對國有企業(yè)和民營企業(yè)的認知不應固守過去的“出身論”或“血統(tǒng)論”，特別是隨著國有資產(chǎn)管理模式多樣化后，具體到行業(yè)、企業(yè)、業(yè)務時，許多“國進民退”或“國退民進”的宏大判斷就值得推敲。當我們提“國退民進”或者“國進民退”時，潛意識里常常把國企和民企的關系對立，將雙方在市場上的互動看成是零和博弈。某些國企在市場上的專斷蠻橫作風，以及對民企的不公正擠壓，給社會公眾留下糟糕印象。這種印象一經(jīng)固化，很容易使國企、民企在市場上的消長變得情緒化和政治化，不利于真正討論和分析。如果立足國有企業(yè)的公共性和公共服務功能，國企-民企關系中更應強調(diào)的關系是互補性，特別在基礎設施和公共服務領域。另外，國企與民企存在競爭也并非壞事，關鍵是雙方在市場上要有公平的競爭環(huán)境。國有還是民有，并不天然地帶有原罪，罪在不公平競爭。也只有確保國企民企競爭的公平性，才能更有效地發(fā)揮雙方的互補性。

如何落實國企的全民所有權(quán)？

所有權(quán)是對財產(chǎn)占有、使用、收益和處分權(quán)的總和，當所有權(quán)從個體擴展到全民時，情況就更復雜一些，通常需要由代理人（政府）來履行所有權(quán)人的職責。而政府又作為次一級的委托人，由國企的具體經(jīng)理人來代理業(yè)務。但不管是個人意義上的所有權(quán)還是全民所有權(quán)，如果沒有收益權(quán)，就幾乎等于是一句空話。收益權(quán)的體現(xiàn)方式是多樣的，直接的包括向政府上繳利稅和分紅，間接的包括以合理成本提供公共產(chǎn)品和服務。當前，全體國民作為所有權(quán)人享有的收益權(quán)是不充分的。在上一輪國企改革后，國企盈利水平之高，向政府交納分紅水平之低，形成了強烈的反差。要糾正這一局面，可以考慮在三個方向上努力：

第一，把現(xiàn)在由中央國資委代行的全民出資人進一步分解，轉(zhuǎn)由中央和地方省級國資委共同行使出資人角色，組成董事會。股份比例可以按地區(qū)人口和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素進行分配。這樣，就削弱了國有企業(yè)與出資人在分紅上討價還價的能力，充實地方政府的財政能力；

第二，除少數(shù)涉國家戰(zhàn)略機密的行業(yè)之外，所有國有企業(yè)（包括上市和非上市）做到預算、人員工資和待遇向全社會公開，接受人大以及社會的監(jiān)督，這也可以為深化政府信息公開鋪路；

第三，所有國企不再設行政級別，除代表政府的董事會成員外，所有經(jīng)營管理人員不再設定行政級別，其報酬待遇按市場水平給定，相關人員在轉(zhuǎn)向政府行政部門時再按公務員招聘程序進行錄取，這也可為破除公務員待遇終身制提供一個試驗窗口。

如何平衡國企總部與分支機構(gòu)的利益？

經(jīng)過上一輪抓大放小的改革后，保留下來的國企大多規(guī)模可觀，在多地都有分支機構(gòu)。企業(yè)的總部大多設在經(jīng)濟較發(fā)達、基礎設施和服務體系較完善的地區(qū)。在我國現(xiàn)行的財稅體制下，總部所在地享有最多的稅收收益。而在分支機構(gòu)所在地，哪怕業(yè)務貢獻很大，所得到的收益寥寥，使得這些地區(qū)的政府公共服務能力捉襟見肘。這種收益分配模式進一步拉大了業(yè)已不平衡的地區(qū)差距。不僅如此，在所謂總部經(jīng)濟的刺激下，地方之間進一步展開激烈的競爭，造成了資源的巨大浪費。

因此，除了上述的地方持股模式外，要重新改革財稅體制，使業(yè)務（業(yè)績）貢獻成為總部與分支機構(gòu)稅收分享的主導因子。不論從經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求看，還是從地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看，重新配置國企總部與分支機構(gòu)的收益權(quán)都是至關重要的。

如何平衡國企改革的意愿與現(xiàn)實？

按照理想化的方案，國企改革的方向是去政治化、去行政化、明確公共屬性和公共服務職能、公平參與市場競爭、充分落實國民的所有權(quán)、高度透明且接受社會監(jiān)督、成為保障公共服務以及為經(jīng)濟社會健康發(fā)展筑底的現(xiàn)代化企業(yè)。但這些改革勢必然觸及到現(xiàn)有國企內(nèi)部人的利益以及相關政府部門的利益，這些都是客觀存在、需要正面的現(xiàn)實。過去改革中的增量改革仍是可以借鑒的思路，在利益關系上要抽絲剝繭，對于既得利益，既要堵進路，也要給退路，確保改革進程穩(wěn)定有序。譬如，在去行政級別上，可以考慮新人新辦法，老人老辦法；在促進公平市場競爭上，不直接對現(xiàn)有國企作硬性拆分（粗暴拆分效果也未必好），而是放開門讓民企能夠充分進入，同時也安排國企平穩(wěn)撤退的出口；在收益權(quán)重新配置上，可采用固定收益加增量分成的方法，通過時間的推移和增量緩沖調(diào)和利益沖突。