趕在十八屆三中全會之前，國務院下發了《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，明確了當前和今后一個時期推進產業結構調整的工作重點。根據意見，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃以及船舶行業是此次治理產能過剩的重點，國務院專門擬定了分業政策，針對行業特點，開展有選擇、有側重、有針對性的化解工作。

國務院的這一指導意見，已經是中國政府年內第七度強調治理產能過剩相關工作了。早在年初，工信部、發改委等十二部委便聯合下發《關于加快推進重點行業企業兼并重組的指導意見》，推進八大行業企業兼并重組；在5月，發改委、工信部聯合下發《關于堅決遏制產能嚴重過剩行業盲目擴張的通知》，把化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業產能過剩矛盾作為今年的工作重點；6月，國務院常務會議決定，嚴禁對產能嚴重過剩行業違規項目提供新增授信；7月至9月，工信部公告了三批工業行業淘汰落后產能企業名單，涉及煉鐵、煉鋼、焦炭等19個行業；再加上此次指導意見，以及傳聞中很快出臺的化解產能過剩總體方案，今年中國政府對于治理產能過剩相關工作可謂落足了力。

中國政府對治理產能過剩工作的再三強調，表明這一風險已經到了不治不行，否則難以為繼的地步。指導意見稱，2012年年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平。更有甚者，這些產能嚴重過剩行業仍有一批在建、擬建項目，產能過剩呈加劇之勢。意見警示，如不及時采取措施加以化解，勢必會加劇市場惡性競爭，造成行業虧損面擴大、企業職工失業、銀行不良資產增加、能源資源瓶頸加劇、生態環境惡化等問題，直接危及產業健康發展，甚至影響到民生改善和社會穩定大局。

不過，回顧中國政府過去十年治理產能過剩的歷史發現，這項工作正陷入“越淘汰越多”的困境。今年8月，工信部部長苗圩坦言，“現在新增產能的速度，遠遠地大過淘汰落后產能的速度，帶來產能過剩問題。”苗圩解釋說，淘汰落后產能涉及企業職工安置、資產損失、債務處理等一系列問題，對地方財政收入和就業在短期內會有一定的影響，是此項工作難以推進的重要原因。此外，地方政府的投資沖動，也使得新增產能遠大于被淘汰掉的產能。對此，苗圩表示，正在和有關部門制定化解產能過剩的實施意見，加大對產能過剩發展的調控力度。

從前述官方表態不難看出，中國政府已經認識到，地方政府已經成為治理產能過剩工作的重要阻力。隨之而來的一個推論是，要想從根子上治理產能過剩現象，需要加強對地方政府的問責，同時大幅減少行政干預，規范市場準入。觀察這次發布的指導意見，在規范市場準入方面著墨頗多，土地、環保和能耗總量控制成為最主要的紅線，以清理整頓違規產能。但遺憾的是，在最為重要的對地方政府問責方面，意見只有寥寥數筆，以一句“認真執法問責，對工作開展不力的地方和部門，進行通報批評，建立健全責任延伸制度”帶過。在缺乏問責機制的情況下，治理產能過剩的規劃做得再好，實際工作過程中可能也會大打折扣。

當前，受制于需求低迷，以及華北霧霾治理的嚴峻形勢，意見中強調的調控行業產能整合推進可能將較此前易見效果。不過，假若房地產持續回暖，以及新型城鎮化的推進，鋼鐵、平板玻璃甚至造船業都會隨之受益，進而中小企業船小好調頭，地方覬覦利稅、利益還會睜一只眼閉一只眼，產能調控效果恐怕難以保證。為保證治理過剩產能的工作真正落到實處，中國政府恐怕還需要更加突出問責，強調由部門一把手負責，影響和效果可能會更好一些。

北京市日前出臺的清潔空氣行動計劃，可以為治理產能過剩工作提供借鑒。行動計劃將各項工作直接落實到部門，將細顆粒物指標作為經濟社會發展的約束性指標，構建以環境質量改善為核心的目標責任考核體系，將行動計劃目標、任務完成情況納入績效考核體系。每年年初對各區縣政府、市有關部門和市屬國有企業上年度任務完成情況進行考核，考核結果作為領導班子考核評價的重要內容，適時向社會公布，并實行“一票否決”——也只有在這種“一票否決”制的震懾下，才可對地方政府形成有效的威懾。

不過，北京市能夠出臺嚴厲的清潔空氣行動計劃，其中之一的代價是要犧牲經濟增長，徹底推進產業轉型，調整產業布局。對于其他地方政府而言，在穩增長和調結構之間依然存在搖擺；國務院的指導意見看似“虛晃一槍”，其實也體現了背后的利益權衡。要指出的是，國務院這一輪加大治理產能過剩，將會帶來一系列的政策變化，包括產業政策、投資審批政策、銀行信貸政策、上市融資政策等，都會趨于嚴厲，不僅相關過剩產業會感到痛苦，而此類產業集中度高的地方政府（如河北）也會比較難受。

國務院強化治理產能過剩顯示了中國相關嚴重性，但在具體落實過程中還要加強問責。對市場而言，隨著此項整治行動的推進，將會在產業政策、投資政策、金融政策等一系列領域帶來影響。

（作者為安邦咨詢（ANBOUND）宏觀經濟研究員）