積極應對氣候變化和深入推進污染減排是當前我國面臨的重要任務。全球氣候變化是各國共同面臨的重大威脅，深刻影響著世界的能源安全、生態安全、糧食安全、水資源安全和公眾健康，事關人類生存和發展。應對氣候變化問題，必須在發展過程中通過轉變發展方式、調整經濟結構來統籌解決。低碳發展正是在這種背景下提出的，是一種以低能耗、低污染為特征，依靠技術創新和政策措施構建的一種較少排放溫室氣體的新型發展模式，是綠色發展的重要組成部分和表現形式之一。
從環境保護的角度看，污染物和溫室氣體主要源于化石燃料的燃燒，其來源具有一定的同步性；從政策應用看，有利于污染物減排的相關環保措施與應對氣候變化、發展低碳經濟的相關要求在本質上是一致的；同時，從控制手段看，提高能效和結構調整是實現兩者協同控制的主要舉措。因此，制定和實施生態環境保護與低碳發展協同政策是中國踐行碳強度減排國際承諾，推進國內污染減排工作的有效途徑。總體來看，環境保護政策與低碳發展相關政策目標和效果是一致的，但有時也存在不一致。
低碳發展與環保之間存在不協同現象
從中國已有的節能減排實踐來看，節能減排兩大目標的實現并不完全協調，主要表現在兩個方面:
一是低碳不環保。一些所謂的低碳行為的背后，付出了高昂的環境和能源成本。如太陽能光伏發電所需的多晶硅生產耗能很高，同時會伴隨產生大量的有害副產品——四氯化硅，難以回收處理，對環境危害嚴重；又如節能燈的汞污染問題。平均每只節能燈的汞含量一般在1.7~15毫克，而1毫克的汞滲入地下就會造成大約360噸水的污染。按照我國2009年度1.2億支節能燈推廣計劃計算，就存在污染2160億噸水的潛在危險；此外，過度的小水電開發也會帶來生態破壞。在低碳建筑方面，一些地方往往忽視建筑功能對氣候的依賴性，盲目地采用一些不適宜的節能技術，不僅抬高了投資，運行和維護成本也十分昂貴，還可能導致實際能耗高于一般建筑的情況發生。
二是環保不低碳。污染物控制末端減排技術普遍存在高耗能現象。最明顯的例子是電廠、鋼鐵企業加裝一些治理裝置后導致能耗上升，即相關污染治理措施或技術會導致能源消耗和溫室氣體排放增加。根據環境保護部環境與經濟政策研究中心的相關研究，四川省攀枝花市實現“十一五”總量減排目標采取的鋼鐵行業石灰石工藝脫硫措施，會對減緩溫室氣體排放產生負的協同效應。總而言之，低溫室氣體排放和低污染排放在一定條件下是矛盾的。
因此，要全面考慮保護環境與低碳發展相協調的原則，實現污染物與溫室氣體排放的綜合控制即協同控制。
環保與低碳發展政策不協同的原因分析
造成污染物控制與促進低碳發展政策的不協同，原因是多方面的，主要包括:
體制機制的原因。節能與減排的管理部門分別是國家發改委和環境保護部，兩個部門在制定相關政策、標準，設立控制目標等方面一般易從本部門職責出發，尚缺乏進一步統籌兼顧。
認知水平的限制。有些環境保護或低碳發展政策，在當時的條件下被認為是一項很好的政策，但隨著時間的推移，人們逐漸認識到這項政策對控制常規污染物有利，但對促進低碳發展可能不利；或這種政策對促進低碳發展有利，但對控制常規污染物不利。
技術水平的限制。在當前的技術水平下，一些應用的末端污染治理手段本身需要消耗大量能量，雖然能夠有效治理污染，但卻無法實現對碳排放的協同控制，設施運行的能耗較高。同時，國家鼓勵發展低碳技術或產品，但從當前的技術水平看，部分低碳技術或產品從全生命周期來看能耗較高，且伴隨著大量污染物的產生。
地區發展的差異。中西部地區經濟基礎較為薄弱，發展相對滯后，投資環境不夠完善，一定程度上導致了IGCC(整體煤氣化聯合循環發電系統)等既環保又低碳，但前期投入大的技術難以在西部地區應用。同時，有些地方經濟發展水平低，環境保護投入較少、群眾的環境意識較差。這些地方在制定相關政策時較少關注環保和低碳，一些先進的協同管理理念和做法難以得到推廣。
發達國家實施環保與低碳發展協同政策經驗
總體來看，發達國家雖然在低碳發展方面尚無成熟的模式可資借鑒，但在生態環境保護方面的成功經驗相對較多，特別是在協同控制污染物與溫室氣體排放方面的相關理念和做法上，值得我們學習借鑒。
強化應對氣候變化的環境統一監管。絕大多數發達國家都采取環保部門牽頭、其他部門參與的體制，統籌管理環境保護和應對氣候變化相關工作。如英國將氣候變化主要定位為環境問題，設計了以環保部門為主導的管理體制，將能源需求側管理納入環境管理領域；歐盟、德國等也與英國相似，各部門事權劃分，采取了以環保部門為主的融合管理體制；日本由環境省統一進行環境管理，針對低碳發展相關問題，從環保出發，與綜合科學技術部門緊密聯系，充分發揮在環境行政方面的橫向調整職能。
將溫室氣體列入污染物范疇，統一納入環境監管體系。美國環保署認定溫室氣體對公眾健康和人類福利構成威脅，提議將溫室氣體定義為危險污染物。無論是根據《清潔空氣法》還是根據專門的法案管制溫室氣體，美國環保署在溫室氣體管制方面的責任和權力都將越來越大；歐盟也正式將溫室氣體列入《歐洲污染物排放和轉移登記條例》，并納入原有環境管理體系以加強管控；此外，歐盟等還通過將氣候變化、污染綜合防治等環境政策融入工業、農業、能源、交通、城市等社會、經濟部門的政策體系，促進協同控制溫室氣體與污染物的排放。
充分利用市場機制作用。發達國家在應對氣候變化和促進低碳發展方面，普遍將市場機制作為重要手段之一。在制訂環境政策時，充分發揮價格、市場和政府財政以及經濟政策的補充作用，把環境費用納入生產和消費過程中，實施總量控制、征收環境稅(費)、經濟補貼和稅收減免、押金返還制度、排污收費、排污權交易等一系列經濟措施。如英國開征了氣候變化稅，歐盟實行了碳排放貿易制度，美國推行了限額交易的自愿減排體系。
積極研發應用氣候友好、環境友好型技術。提高技術水平是發達國家協同生態環境保護和低碳發展的共同選擇，其中以高能效、低排放為特征的氣候友好、環境友好技術，更被視為發達國家未來新一輪崛起的核心競爭力。
如歐盟力推可再生能源技術和碳捕獲與封存技術、美國倡導的智能電網、法國的核電技術等，對促進低碳發展、保障能源安全、應對氣候變化以及保護環境有著重大影響。
克服環保與低碳發展政策不協同的對策建議
“十二五”乃至今后更長一段時間內，我國在經濟發展、環境保護、應對氣候變化和促進低碳發展等方面將面臨前所未有的壓力，實施生態環境保護與低碳發展協同政策是必然選擇。為此，筆者提出以下幾點建議:
將二氧化碳視為污染物納入監管。考慮到溫室氣體減排與其他污染物減排工作，都涉及排放標準制訂、排放量監測核算、排放主體監管等方面工作，現階段可以將二氧化碳視為污染物并參照污染物相關管理模式，特別是在“十二五”規劃的制定中要統籌兼顧溫室氣體與污染物的控排指標，有效降低新增氮氧化物等減排指標落實可能帶來的溫室氣體排放成本。環保部門多年積累的污染物總量控制經驗，對我國開展溫室氣體減排控制具有良好的借鑒意義。
完善機制體制。加強國家應對氣候變化領導小組各成員單位之間的協調與合作，環保主管部門應將應對氣候變化、低碳發展納入日常環保工作中，其他相關部委也應認真考慮國內環境形勢，以現行的各項環境管理政策以及相關氣候變化政策為依托，通過優化資源配置，節約控制成本，全面探索環境保護與低碳發展的協同控制機制。
構建協同政策體系。加強二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物的協同控制與管理。環境保護行政主管部門應以現有的減排政策為依托，促進應對氣候變化在環境政策形成過程中進一步得到重視；同時，建議氣候變化主管部門優先考慮具有污染物減排協同效應的政策選項，探索包括管理政策、經濟政策(如稅收、信貸、出口退稅)、自愿管理(如環境標志、低碳標志等)的協同控制政策體系。
建立協同監管制度。建立碳排放清單，將碳排放源摸底調查工作納入污染源普查，建立碳排放源信息庫；完善監測體系，充分利用環保部門已有的污染源監測網絡，制訂溫室氣體監測的規范方法，確定監測頻率，規范信息發布，實現溫室氣體動態監測。
大力發展協同技術。積極研發污染物和溫室氣體協同控制技術，如脫硫中減少石灰石使用的技術、離子液法脫硫等，評估現有污染減排技術以及溫室氣體減排技術的協同效應，加快推廣具有顯著協同效應的技術選項，加大研發投入和技術創新力度。
努力提高協同控制意識。通過各類培訓、舉辦宣傳活動、拍攝宣傳片等形式提高公眾的參與意識，重點加強對領導干部和高級管理人員的培訓，不斷深化相關決策者對協同控制的理解。
